Há uma cena que se repete em cidades de todos os tamanhos pelo Brasil: a fachada de uma agência bancária, antes movimentada, agora com as portas fechadas e um aviso informando a transferência do atendimento para a unidade mais próxima, que, em muitos casos, fica a dezenas de quilômetros de distância. O que era exceção há uma década tornou-se rotina, em uma transformação que atinge praticamente todas as grandes instituições financeiras do país.
Esse movimento não representa um episódio isolado ou uma simples decisão de comunicação institucional. Trata-se de uma profunda reconfiguração do setor financeiro nacional, impulsionada pelo avanço da tecnologia, pela mudança no comportamento dos consumidores e por estratégias corporativas voltadas à redução de custos operacionais. Sob a perspectiva do Direito Bancário e Regulatório, porém, o fechamento de agências transforma uma decisão empresarial legítima de eficiência em uma questão que também envolve potenciais riscos jurídicos, regulatórios e de litigância.
Os números por trás da tendência
A escala do fenômeno chama atenção. Dados divulgados com base em informações do Banco Central apontam que o país fechou cerca de 1,6 mil agências bancárias somente em 2025, uma média de aproximadamente 31 unidades por semana.¹ Em uma perspectiva mais ampla, dados divulgados pelo movimento sindical indicam que, entre 2015 e maio de 2026, o setor reduziu em cerca de 42% sua rede de agências, com o fechamento de aproximadamente 9,5 mil unidades e a redução de mais de 93 mil postos de trabalho bancários.²
Essa transformação acompanha uma mudança mais ampla na forma como os consumidores se relacionam com os serviços financeiros. A expansão dos canais digitais reduziu significativamente a utilização das agências para operações rotineiras, enquanto aplicativos, internet banking e outros meios eletrônicos passaram a concentrar parcela cada vez maior das transações realizadas pelos clientes.³ A consolidação do Pix e a menor necessidade de utilização de dinheiro físico também contribuíram para a redução do fluxo presencial nas agências.
O resultado é uma reformulação do próprio conceito de agência bancária: menos estruturas físicas voltadas à realização de operações rotineiras e maior concentração do atendimento presencial em atividades que exigem relacionamento especializado, consultoria ou suporte mais complexo. O modelo tende, assim, a combinar canais digitais para as operações do dia a dia com estruturas físicas mais enxutas e direcionadas a públicos e demandas específicos.
Um exemplo recente ajuda a ilustrar a escala que esse processo pode atingir dentro de uma única instituição. Levantamento divulgado pelo Sindicato dos Bancários de São Paulo, Osasco e Região apontou que o Bradesco fechou 324 agências e reduziu cerca de 2.448 postos de trabalho entre meados de 2025 e meados de 2026.⁴ No mesmo período, o banco divulgou resultados financeiros expressivos. O caso ganhou repercussão nacional e evidencia uma das principais tensões envolvidas nessa transformação: a busca por eficiência operacional e digitalização convive com impactos relevantes sobre a rede de atendimento, os consumidores e as comunidades atendidas pelas instituições financeiras.
O outro lado da história: quando a eficiência esbarra na inclusão
A velocidade dessa transformação também acendeu um alerta legítimo entre órgãos de defesa do consumidor, entidades representativas e o próprio Poder Legislativo, especialmente em relação a dois desafios centrais: a inclusão financeira e os impactos da redução da rede física sobre a qualidade e a acessibilidade do atendimento.
A primeira questão está relacionada à inclusão digital e financeira. Parte da população, especialmente pessoas idosas e moradores de regiões rurais ou localidades com menor infraestrutura de conectividade, ainda enfrenta dificuldades para utilizar integralmente os canais digitais. Em situações concretas, o fechamento de uma agência pode significar a necessidade de deslocamentos consideráveis até outro município para realizar operações que não são facilmente resolvidas à distância. Esse cenário amplia a discussão sobre acessibilidade dos serviços financeiros, vulnerabilidade do consumidor e os limites da substituição integral do atendimento presencial pelos canais digitais.
O segundo desafio é operacional. A redução da rede física pode concentrar o atendimento presencial em um número menor de unidades, aumentando a pressão sobre a estrutura disponível em determinadas localidades. Há ainda um efeito que merece atenção especial sob a perspectiva da proteção do consumidor: a migração acelerada para os canais digitais pode ampliar a exposição de usuários mais vulneráveis a fraudes e golpes praticados nesses ambientes, especialmente quando a redução do suporte presencial dificulta o acesso a orientação e atendimento qualificado.
O que diz a lei hoje: uma regulação ainda pouco restritiva
Aqui está um dos pontos que menos aparece no debate público, mas que merece atenção sob a perspectiva jurídica: o ordenamento atualmente confere às instituições financeiras ampla margem para decidir sobre a manutenção de sua rede física. A regulamentação vigente estabelece requisitos distintos para a abertura e para o encerramento de agências. Enquanto determinadas hipóteses de instalação dependem da observância das regras estabelecidas pelo Banco Central, o fechamento de unidades está sujeito, em linhas gerais, a procedimentos de comunicação e informação aos clientes, incluindo a antecedência mínima prevista na regulamentação aplicável.⁵
Essa assimetria ajuda a explicar por que o fechamento de agências costuma ser tratado, predominantemente, como uma decisão inserida na esfera de organização empresarial das instituições financeiras. A questão já chegou ao Judiciário. Em decisão recente, um tribunal estadual afastou medida que buscava impedir o encerramento de agências bancárias, reconhecendo, naquele caso concreto, que a decisão sobre a manutenção da rede física integra a liberdade de iniciativa e a organização da atividade empresarial, desde que observadas as exigências regulatórias aplicáveis.⁵
Isso não significa, naturalmente, que qualquer fechamento esteja imune ao controle jurídico. A forma como a instituição conduz o encerramento da unidade, a adequação das informações prestadas aos consumidores e os impactos concretos da medida continuam sujeitos à análise das autoridades competentes e, quando necessário, do Poder Judiciário.
Ainda assim, o cenário normativo atual não estabelece, de forma geral, uma exigência ampla de autorização prévia específica para cada decisão de encerramento de agência baseada apenas em critérios de interesse público ou conveniência local. É justamente nesse espaço que ganha relevância o debate legislativo atualmente em curso: como conciliar a liberdade de organização das instituições financeiras com a necessidade de preservar o acesso da população aos serviços bancários, especialmente em localidades com poucas alternativas de atendimento?
O que muda com o Projeto de Lei em tramitação no Senado
Nesse contexto de uma regulação ainda relativamente pouco restritiva quanto ao encerramento de agências, tramita no Senado o PL nº 5.456/2025, que propõe alterar substancialmente os critérios e procedimentos aplicáveis ao fechamento de unidades bancárias em todo o território nacional. A proposta prevê, entre outras medidas:
- Comunicação prévia ao Banco Central com 120 dias de antecedência, acompanhada de informações sobre os impactos do encerramento da unidade;
- Elaboração de estudo de impacto socioeconômico, acompanhado de plano destinado à mitigação dos efeitos do fechamento;
- Aviso público à população com antecedência de 90 dias, além da realização de audiência pública para discussão dos impactos da medida;
- Manutenção de estrutura alternativa de atendimento, fixa ou móvel, por até 24 meses, com o objetivo de preservar o acesso da população a serviços bancários essenciais;
- Autorização prévia expressa do Banco Central para o fechamento de agências em municípios com menos de 50 mil habitantes ou em localidades que possuam apenas uma unidade bancária;
- Previsão de mecanismos de fiscalização e responsabilização em caso de descumprimento das exigências que eventualmente venham a ser incorporadas à legislação.
Se aprovado em seu texto atualmente em tramitação — ressalvada a possibilidade de alterações ao longo do processo legislativo —, o projeto poderá modificar significativamente o cálculo de risco das instituições financeiras que pretendam reestruturar sua rede física. O encerramento de uma agência deixaria de ser tratado apenas como uma decisão operacional e empresarial, sujeita predominantemente aos procedimentos regulatórios atualmente existentes, para passar a envolver uma sequência mais ampla de obrigações de transparência, análise de impacto e preservação do atendimento à população.
Em determinadas localidades, especialmente municípios de menor porte ou que disponham de apenas uma agência bancária, a proposta estabelece exigências ainda mais rigorosas para o encerramento das atividades. A eventual aprovação do projeto, portanto, tende a ampliar significativamente a dimensão regulatória da decisão de fechamento de unidades físicas.
Por que isso é uma questão jurídica, e não apenas de imagem
Para as instituições financeiras, o tema vai muito além da comunicação institucional. Sob a perspectiva do Direito Bancário, Regulatório e do Consumidor, ao menos três frentes de risco merecem atenção:
Risco regulatório de transição. Instituições que planejam reestruturações relevantes de sua rede física precisam considerar, desde já, a possibilidade de alteração do cenário normativo. Isso exige mapear quais fechamentos futuros poderiam ser alcançados pelas novas exigências, caso o PL avance, e avaliar a conveniência de estruturar processos internos de análise de impacto que antecipem, preventivamente, parte da lógica proposta pelo projeto.
Risco de litigância consumerista. Mesmo sob a regulamentação atualmente vigente, o fechamento de agências pode gerar questionamentos quando a medida é conduzida sem comunicação adequada ou produz impactos relevantes sobre o acesso da população aos serviços bancários, especialmente em localidades com poucas alternativas de atendimento ou com maior concentração de consumidores em situação de vulnerabilidade. Nesse cenário, são possíveis questionamentos perante órgãos de defesa do consumidor, Ministério Público e Poder Judiciário, além de eventuais ações coletivas, a depender das circunstâncias concretas.
Risco reputacional e de relacionamento institucional. A percepção pública de que decisões de redução da rede física ocorrem simultaneamente à divulgação de resultados financeiros expressivos tende a ampliar o escrutínio da imprensa, de entidades sindicais e de órgãos públicos sobre as instituições financeiras. Isso reforça a importância de alinhar a decisão operacional à estratégia jurídica, regulatória e de comunicação antes de qualquer anúncio de fechamento em escala relevante.
A questão, portanto, não se resume à forma como o fechamento será comunicado. Ela envolve a capacidade da instituição de demonstrar que uma decisão legítima de eficiência operacional foi planejada e executada com atenção aos seus impactos regulatórios, consumeristas e institucionais.
Onde a assessoria jurídica especializada faz a diferença
Assessorar instituições financeiras nesse cenário exige uma atuação integrada em Direito Bancário e Regulatório, para acompanhar a evolução das normas aplicáveis e das propostas legislativas em tramitação, antecipando possíveis impactos sobre a organização da rede física, e em Direito do Consumidor, para estruturar processos de encerramento de unidades que reduzam riscos de questionamentos e preservem a relação de confiança com os clientes.
A pergunta estratégica que qualquer instituição financeira deveria estar respondendo agora não é apenas “estamos cumprindo as exigências atualmente aplicáveis?”, mas também: “estamos preparados para adaptar nossos processos caso a régua regulatória para o fechamento de agências se torne mais exigente?”
Na Gabardo e Terra Advogados Associados, com mais de três décadas de atuação em Direito Bancário e Regulatório Financeiro, auxiliamos instituições financeiras na análise de mudanças normativas, na estruturação de processos de conformidade e na redução da exposição jurídica associada a decisões estratégicas de grande impacto. Em um setor permanentemente submetido à fiscalização, ao escrutínio público e à evolução regulatória, antecipar riscos é parte essencial da construção de segurança jurídica.
Conteúdo de caráter informativo, produzido pela equipe da Gabardo e Terra Advogados Associados. Não constitui aconselhamento jurídico para casos concretos. Para orientação sobre conformidade regulatória, gestão de riscos e estruturação de processos no setor bancário e financeiro, entre em contato com nossa equipe.
Tags: Direito Bancário · Direito Regulatório · Direito do Consumidor · Setor Financeiro · Banco Central · Inclusão Financeira · Compliance Regulatório
Referências
1. Fechamento de agências bancárias em 2025 (dados oficiais do Banco Central): https://spbancarios.com.br/02/2026/lucros-bilionarios-fechamento-de-postos-de-trabalho-e-o-desmonte-do-atendimento-bancario
2. Redução de 42% da rede física e de 93 mil postos de trabalho desde 2015: https://www.bandab.com.br/nacional/bancos-fecharam-mais-de-30-agencias-por-semana-no-brasil-e-demitiram-mais-de-93-mil-funcionarios-em-11-anos-diz-sindicato/
3. Percentual de transações realizadas por canais digitais: https://www.bnews.com.br/noticias/economia-e-mercado/bradesco-fecha-324-agencias-e-corta-24-mil-empregos.html
4. Caso Bradesco — 324 agências fechadas, 2.448 postos reduzidos e lucro líquido de R$ 13,861 bilhões: https://altarendablog.com.br/2026/08/18/bradesco-fecha-324-agencias-e-corta-2-448-postos-de-trabalho-entenda-melhor-o-que-esta-acontecendo/
5. Resolução CMN nº 4.072/2012 e precedente judicial sobre fechamento de agências: https://www.conjur.com.br/2025-mai-17/estado-nao-pode-impedir-fechamento-de-agencias-bancarias-diz-tj-ma/
6. Projeto de Lei nº 5.456/2025 — texto da proposição e tramitação oficial no Senado Federal:
Senado Federal — PL nº 5.456/2025
7. Projeto de Lei nº 5.456/2025 — texto inicial da proposição, incluindo as regras específicas propostas para municípios com menos de 50 mil habitantes ou com apenas uma agência bancária:
Texto oficial do PL nº 5.456/2025 — Senado Federal
